行政体系的骨架初步搭建起来，乡啬夫、亭长、里正各司其职，如同延伸出去的神经末梢，将狼牙堡的意志缓慢而坚定地渗透到灰岩县的每一个角落。然而，杨帆很快发现，仅有架构是远远不够的。
没有明确的规则，权力便容易滋生腐败，赏罚便容易失去公允，民心便容易无所适从。
一桩桩案例摆到了他的案头。
东乡啬夫因与当地一富户有旧怨，在分配新垦荒地时，刻意将肥沃之地划给亲近之人，而将贫瘠山地分给那富户，引发激烈冲突，险些酿成民变。
西境一亭长，利用职权，私自增加过往商队的“道路维护费”中饱私囊，导致数支小商队怨声载道，甚至不敢再来。
军中两名士卒因争抢战利品发生殴斗，一人重伤。如何处置？是按旧例各打五十大板，还是依情节轻重分别论处？负责军法的军官也拿不定主意，前来请示。
更有新归附区域的百姓，对于狼牙堡的田赋、丁税具体是多少，有何减免政策，一概不知，只能惴惴不安地等待，或是听信地方小吏未必准确的传达。
“无法，则无信；无信，则民疑，吏易奸。”张玄忧心忡忡地总结道，“主公，以往我等势力小，凭您一言而决，尚可运转。如今疆域渐广，人口日繁，若无成文法度公示于众，则权责不清，赏罚不明，久之，必生祸乱。”
贾诩也难得地正色道：“律法，乃立身之基，驭下之缰。其用不在繁复，而在明确、公正、必行。可让士卒知为何而战，让百姓知如何生存，让官吏知何为界限。亦可……让潜在之敌，知我底线与决心。”
杨帆深以为然。乱世之中，武力是生存的保障，但若要发展壮大，长治久安，必须建立起一套行之有效的规则。这规则，不仅要约束百姓，更要约束官吏，甚至约束他自己。他要建立的，不是一个随心所欲的山大王寨子，而是一个有着清晰秩序和未来的政权。
他召集了张玄、贾诩、冯源，以及几位精通律法前典、新近投效的文士，在议事厅内闭门数日。
厅内，争论声时常响起。
“田赋当定为十五税一！前朝鼎盛时便是如此，可休养民力！”一位老成文士引经据典。
“不可！”贾诩反对，“如今百废待兴，军费开支巨大，十五税一过于宽松。依诩之见，当十税一，待民生恢复，再行调整。且需明确，永不加赋！此条需写入律中，以安民心。”
“军功授田，是否按斩首计数？恐滋生杀良冒功！”
“当以破阵、先登、斩将、夺旗等综合评定，由主将、监军共同确认，强调集体之功，而非个人首级。”冯源提出建议，她深知底层士卒的艰辛与容易被误导。
“刑狱方面，盗窃、伤人与杀人，必须区分量刑！不能一概处死！”
“然乱世当用重典，小恶不惩，易生大乱！”
“重典亦需有度，刑罚过苛，则民不畏死，反生逆乱。”
杨帆作为最终决策者，仔细聆听着每一方的意见。他融合了张玄的稳重、贾诩的务实、冯源的仁厚以及诸位文士的专业知识，结合狼牙堡的实际情况，做出决断。
他要制定的，不是一部包罗万象、繁琐复杂的法典，而是一部简易、明确、能够迅速落地执行的《狼牙律》！
十日后，经过反复斟酌、修改，以杨帆的名义，狼牙堡第一部成文法规——《狼牙律》正式诞生。